2 luglio 2026
L’articolo analizza le modifiche dei contratti in corso di esecuzione (comprese le varianti in corso d’opera, le opzioni e le proroghe previste nella documentazione di gara) nell’attuale quadro normativo di riferimento (D.Lgs. n. 36/2023 ed allegati al Codice); il tutto alla luce dei recenti pareri del MIT, atti ANAC e giurisprudenza di merito e di legittimità.
9. Modifica del contratto in corso di esecuzione: l’opzione di proroga e la proroga tecnica
Nell’attuale quadro normativo, l’”opzione di proroga ordinaria” e la cosiddetta “proroga tecnica” risultano entrambe disciplinate dall’articolo 120 del D. lgs n. 36/3023 e, pertanto, rientrano a pieno titolo tra le modifiche dei contratti in corso di esecuzione.
Si tratta di due istituti profondamente diversi sul piano della logica che sottende il ricorso ad essi, dei presupposti e degli effetti, che condividono un unico limite rappresentato dall’esclusione di ogni rinegoziazione sostanziale del contratto.
Tuttavia, nell’ambito dei contratti pubblici, esiste una netta distinzione tra le modifiche in senso stretto (varianti in corso d’opera o prestazioni supplementari) e la gestione della durata del contratto; in quest’ultimo alveo si collocano le due fattispecie di proroga, differenziandosi in modo significativo per presupposti e finalità.
Il D. lgs. n. 36/2023 conserva un impianto rigoroso derivante dall’applicazione dei principi euro-unitari, nel solco del divieto di affidamento senza gara e dei principi di concorrenza, trasparenza e parità di trattamento.
In tale ambito, l’attuale Codice (così come le precedenti norme) distingue nettamente il rinnovo contrattuale, vietato quale nuova negoziazione sottratta alla competizione, dalle figure della proroga contrattuale e della proroga tecnica, le uniche forme consentite di estensione della durata, ma in presenza di presupposti differenti e stringenti.
Di seguito le due fattispecie saranno trattate in modo distinto.
9.1. Opzione di proroga
L’opzione di proroga (definita di volta in volta, “ordinaria”, “contrattuale” o “fisiologica”) è quella programmata fin dall’inizio dalla stazione appaltante nei documenti di gara (bando, disciplinare di gara, lettera di invito ecc.). Si tratta di una facoltà conforme ai principi di concorrenza – in quanto nota a tutti i concorrenti fin dalla fase selettiva – che la stazione appaltante si riserva di esercitare e che l’appaltatore accetta incondizionatamente sin dal momento della presentazione dell’offerta.
L’opzione di proroga ordinaria è disciplinata dal comma 10 dell’articolo 120 del Codice, secondo cui: “Nel caso in cui nel bando e nei documenti di gara iniziali sia prevista un’opzione di proroga il contraente originario è tenuto a eseguire le prestazioni contrattuali ai prezzi, patti e condizioni stabiliti nel contratto o, se previsto nei documenti di gara, alle condizioni di mercato ove più favorevoli per la stazione appaltante”.
Rappresentando un prolungamento pianificato e preventivato del rapporto contrattuale, l’opzione ordinaria è legittima solo al rispetto delle seguenti condizioni:
1. Previsione ab origine: deve essere inserita espressamente nei documenti di gara iniziali (bando o di disciplinare di gara o lettera di invito), affinché i concorrenti ne siano a conoscenza prima di formulare l’offerta.
2. Computo nel valore stimato: l’importo della proroga, ai sensi dell’art. 14, comma 4, del Codice, deve essere computato nel valore massimo stimato dell’appalto ai fini, tra l’altro, del superamento delle soglie comunitarie, delle categorie SOA e della contribuzione ANAC;
3. Invariabilità delle condizioni economiche: l’appaltatore è obbligato a eseguire la prestazione agli stessi prezzi, patti e condizioni originarie (o alle condizioni di mercato se più favorevoli per la S.A., laddove espressamente previsto). E’ fatta salva, in ogni caso, l’applicazione della revisione prezzi. Riguardo alle condizioni di mercato più favorevoli, Il Consiglio di Stato, con Sentenza n. 3404/2024, ha precisato che tale facoltà non opera automaticamente, ma solo se espressamente contemplata dalla clausola di opzione.
In sintesi, l’opzione di proroga ordinaria si configura come una modifica della durata contrattuale del tutto fisiologica, in quanto l’operazione economica è stata interamente pianificata a monte.
L’appaltatore, firmando il contratto iniziale, ha già accettato il rischio e il diritto della S.A. di modificare la durata entro i precisi limiti stabiliti.
9.1.1 Proroga contrattuale e categorie SOA.
Come sopra evidenziato – punto 2 – l’inserimento nei documenti di gara iniziali dell’opzione di proroga contrattuale comporta, tra l’altro, l’obbligo in capo alla S.A. di richiedere agli operatori economici l’attestazione SOA con riferimento non al solo importo a base di gara, bensì al valore massimo stimato (comprensivo dell’opzione). Ciò fermo restando che l’attestazione in una categoria SOA, abilita l’operatore economico a partecipare ad una gara per l’importo della classifica posseduta, incrementata di un quinto.
Tutti i lavori eseguiti in regime di proroga contrattuale, verranno regolarmente attestati dal RUP nel certificato di Esecuzione dei Lavori (C.E.L.), utili all’appaltatore per l’incremento o il rinnovo dell’attestazione SOA.
Su tali questioni, il MIT con parere n. 3633 del 23/06/2025, ha precisato che: “Ai sensi dell’art. 14, per il calcolo del valore complessivo dell’appalto bisogna considerare tutte le forme di opzioni e rinnovi, (…). L’art. 100 del Codice (…) richiama implicitamente la necessità di proporzionalità tra oggetto dell’appalto e requisiti richiesti. Pertanto, quando il valore dell’appalto include opzioni o proroghe previste ab origine (…), anche i requisiti di capacità devono proporzionarsi al valore complessivo stimato, perché: – riflettono la dimensione economica e tecnica dell’impegno richiesto; – una proroga anche se “pro-futuro” fa parte della prestazione oggetto di affidamento (…). Per la determinazione dei requisiti speciali di partecipazione deve considerarsi il valore complessivo dell’appalto, comprensivo dell’opzione di proroga (…). In caso contrario, il riferimento rimane il valore annuale effettivo della manutenzione. Si tenga in considerazione la previsione, per le lavorazioni, di cui all’art. 100 comma 4 e la soglia ivi prevista”
9.1.2 Affidamento diretto e proroga contrattuale
Per gli affidamenti di lavori di importo inferiore a 150,000 euro, è possibile procedere, ai sensi dall’articolo 50, comma 1, lettera a) del Codice, all’affidamento diretto.
Anche in questo caso, qualora la S.A. si riservi la facoltà di ricorrere alla proroga contrattuale, è tenuta a verificare che l’importo iniziale sommato a quello della proroga non superi il valore della soglia di 150.000 euro (ex articolo 14, comma 4, del Codice).
Rispondendo ad un preciso quesito in merito alla possibilità di proroga dell’appalto di manutenzione e la compatibilità di tale istituto con il principio di rotazione negli affidamenti diretti, il MIT, con parere n. 3677 del 02/10/2025 ha precisato: “L’art 14 comma 4 del D.lgs 36/23 prevede che: “Il calcolo dell’importo stimato (…) tiene conto dell’importo massimo stimato, ivi compresa qualsiasi forma di eventuali opzioni o rinnovi (…)”.
Pertanto, laddove la stazione appaltante abbia stimato il valore dell’appalto comprensivo di proroghe e rinnovi ed il valore complessivo sia inferiore alle soglie di rilevanza europea e purché tali modifiche siano presenti ed esplicitate correttamente nei documenti di gara, la stessa potrà valutare di far ricorso alle procedure di cui all’art. 50 comma 1 del codice.”
9.2. La proroga tecnica
La proroga tecnica (definita anche “patologica” o “eccezionale”), non costituisce una facoltà discrezionale e non risponde a una scelta programmata, bensì rappresenta un rimedio estremo per garantire la continuità di una funzione o un servizio pubblico essenziale. Essa è disciplinata dal comma 11, dell’articolo 120 del Codice, il quale dispone: “In casi eccezionali nei quali risultino oggettivi e insuperabili ritardi nella conclusione della procedura di affidamento del contratto, è consentito, per il tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura, prorogare il contratto con l’appaltatore uscente qualora l’interruzione delle prestazioni possa determinare situazioni di pericolo per persone, animali, cose, oppure per l’igiene pubblica, oppure nei casi in cui l’interruzione della prestazione dedotta nella gara determinerebbe un grave danno all’interesse pubblico che è destinata a soddisfare. In tale ipotesi il contraente originario è tenuto all’esecuzione delle prestazioni contrattuali ai prezzi, patti e condizioni previsti nel contratto”.
L’attivazione dell’istituto della proroga tecnica richiede pertanto la coesistenza dei seguenti rigorosi requisiti:
1) Eccezionalità: deve scaturire da eventi oggettivi, straordinari e imprevedibili, e mai da carente o tardiva programmazione della S.A.
Sul punto, l’ANAC (Atto del Presidente del 28 novembre 2024), ha precisato che tale istituto “deve effettivamente rappresentare un’eccezione al principio generale della pubblicità e della massima concorrenzialità (…), con la conseguenza che i presupposti fissati dalla legge per la sua ammissibilità devono essere accertati con il massimo rigore e non sono suscettibili d’interpretazione estensiva”.
I motivi devono essere “estranei all’amministrazione, in alcun caso imputabili alle amministrazioni”.
2) Oggettiva impossibilità di sospendere la prestazione: il differimento è legittimo solo se l’interruzione determini un grave e concreto pericolo per l’incolumità pubblica, la salute, l’igiene o provochi danno irreparabile all’interesse pubblico (es. manutenzione di scuole pubbliche);
3) Ritardi oggettivi non imputabili alla S.A.: il ritardo nella conclusione della nuova gara deve dipendere da fattori esogeni (es. contenziosi giurisdizionali, anomalie procedurali imprevedibili). Ne consegue che la nuova procedura di gara non solo deve essere programmata (e indetta, mediante l’adozione della determina a contrarre) ma deve risultare già in corso di effettivo espletamento (bando pubblicato o inviti spediti) al momento della scadenza del vecchio contratto.
L’ANAC con Delibera n. 256 del 24/05/2024, ha rilevato che: “è pacifico che la proroga possa essere attivata solo prima della scadenza del contratto e non successivamente risolvendosi altrimenti in un nuovo affidamento diretto, e che all’atto della sua attivazione risulti già indetta la nuova procedura”.
4) Tempo strettamente necessario: la durata deve limitarsi esclusivamente al tempo indispensabile per il completamento delle operazioni di gara e il subentro del nuovo affidatario.
5) Invariabilità delle condizioni economiche: l’esecutore uscente è vincolato ai medesimi prezzi, patti e condizioni del contratto originario, a fronte del dovere di salvaguardare preminenti interessi pubblici. Non può pertanto chiedere una riformulazione del corrispettivo.
Sulla invariabilità delle condizioni economiche in materia di proroga tecnica, si segnala la Sentenza del Consiglio di Stato, Sezione V, n. 8082 del 15 ottobre 2025 (12).
La sentenza è importante in quanto, conferma i principi di:
1. “Applicazione della legge vigente al momento dell’adozione dell’atto”: Poiché la proroga costituisce una decisione del tutto nuova e autonoma, la sua legittimità va fotografata e giudicata esclusivamente in base alle regole in vigore nel giorno in cui viene adottata, indipendentemente da quale fosse la legge al momento della nascita del contratto originario.
La conseguenza è quella secondo cui se il contratto originario era stato stipulato sotto il vecchio Codice (D.Lgs. 50/2016), e la proroga viene disposta dopo il 1° luglio 2023, essa deve rispettare le regole più restrittive del D.Lgs. 36/2023.
2. Intangibilità delle condizioni contrattuali. La proroga tecnica è un istituto di assoluta straordinarietà ed emergenza, volto solo a coprire il tempo strettamente necessario alla conclusione di una nuova gara:
– Consiste in una mera ultra-efficacia temporale del vecchio contratto.
– Deve mantenere tassativamente gli stessi prezzi, patti e condizioni originari.
Il principio più d’impatto della sentenza riguarda la rinegoziazione dei prezzi (Divieto di modifiche in melius: il “Paradosso” economico): non sono ammesse modifiche, nemmeno se favorevoli alla Stazione Appaltante (es. uno sconto o una riduzione dell’aggio).
La logica del divieto risiede nel fatto che se si tocca il prezzo, non si sta più “proseguendo” il vecchio rapporto, ma si sta negoziando un nuovo accordo.
La conseguenza è che qualsiasi modifica delle condizioni economiche trasforma la proroga tecnica in un affidamento diretto illegittimo (o “contratto-ponte”), che viola il principio di concorrenza poiché avviene senza gara. La tutela del mercato prevale sul risparmio economico immediato della P.A.
Un ulteriore e importante principio stabilito dalla sentenza riguarda l’interesse e la legittimazione al ricorso. I giudici hanno precisato che qualsiasi operatore economico ha il diritto di impugnare la proroga illegittima.
Non rileva se l’operatore non ha ancora dimostrato i requisiti specifici per quella specifica gara: il suo è un interesse strumentale a far sì che l’amministrazione bandisca una competizione pubblica e trasparente a cui poter partecipare.
L’uso improprio della proroga tecnica attiva un articolato sistema di responsabilità, anche per danno erariale a carico del Dirigente che ha adottato l’atto.
In sintesi, la proroga tecnica per la P.A.:
- non può essere usata come “ammortizzatore di inefficienze” o ritardi della P.A.
- se si ricorre alla proroga tecnica, il contratto va replicato come un “copia e incolla”, senza trattative sul prezzo, nemmeno se convenienti.
- non costituisce una modifica contrattuale consensuale, bensì un provvedimento eccezionale e autoritativo;
- non è “programmabile” ex ante (pena la configurazione di deficit programmatorio);
- deve intervenire antecedentemente alla scadenza del contratto, per una sola volta.
Sulla durata limitata allo scopo si segnala la sentenza del TAR Basilicata (Potenza), Sez. I, 15 gennaio 2026, n. 19, la quale, in merito ad un appalto di servizi di accoglienza, ha chiarito che:
- la proroga era stata espressamente limitata nel tempo dalla P.A. (nello specifico, fino alla definizione della fase cautelare del ricorso principale);
- Una volta esaurito lo scopo temporaneo o la condizione a cui era subordinata (la decisione cautelare), la proroga cessa legittimamente i suoi effetti. Non sussiste quindi alcuna violazione delle norme sulla revoca ordinaria degli atti amministrativi (art. 21-quinquies della Legge 241/1990).
La Sentenza pertanto, oltre a ribadire i principi consolidati che distinguono nettamente tra l’opzione di proroga e la proroga tecnica, stabilisce la legittimità della scadenza automatica della proroga al verificarsi di una condizione (es. l’esito della fase cautelare) senza necessità di un atto di revoca.
Sul divieto di utilizzo della proroga tecnica per ritardi colpevoli della P.A. si richiama anche il TAR Lombardia (Milano), Sez. II, 28 gennaio 2025, n. 268, che ha sancito:
- Il divieto di utilizzo per sanare l’inerzia della S.A.;
- L’obbligo di avviare la nuova procedura con “congruo anticipo”, essendo la scadenza contrattuale un evento certo e prevedibile;
- L’illegittimità del comportamento della S.A. che aveva indetto la nuova gara soli 13 giorni prima della scadenza del vecchio rapporto.
9.2.1 Distinzione tra proroga tecnica (o contrattuale) e rinnovo contrattuale
Le differenze tra le due fattispecie di proroga si articolano lungo le seguenti direttrici:
- causa e funzione: preventiva e negoziale la proroga contrattuale; emergenziale e residuale la proroga tecnica; vietata la rinegoziazione del rinnovo;
- presupposti: programmatori per l’opzione; patologici e non imputabili per la proroga tecnica;
- regime economico: condizioni originarie (o di mercato più favorevoli, se previste) nell’opzione; condizioni originarie senza eccezioni nella proroga tecnica;
- limiti temporali: predeterminati nell’opzione; strettamente necessari alla gara nella proroga tecnica.
Per entrambe le fattispecie vi è la condizione essenziale che l’atto intervenga antecedentemente alla scadenza del contratto. In caso contrario, si configura un rinnovo contrattuale. Il divieto di rinnovo – introdotto sin dalla L. n. 537/1993 e confermato nel D. Lgs. n. 36/2023 – risponde alla logica di evitare l’elusione delle procedure evidenza pubblica.
Sul confine tra proroga e rinnovo è fondamentale la sentenza del TAR Campania (Napoli), Sez. IX, 29 dicembre 2025, n. 8510, che individua nel “criterio della rinegoziazione” l’elemento spartiacque:
- La Proroga comporta l’integrale conferma delle precedenti condizioni contrattuali, con l’unico effetto di differire il termine finale del rapporto. Il contratto originario continua a disciplinare le prestazioni.
- Il Rinnovo si configura quando vi è una vera e propria rinegoziazione delle condizioni d’appalto, richiedendo una nuova e specifica manifestazione di volontà delle parti che dà vita a un rapporto giuridico nuovo.
In altri termini, se cambia la fonte del rapporto a seguito di una nuova trattativa si è davanti a un rinnovo; se si allungano i tempi mantenendo inalterate le regole e i prezzi originari si tratta di una proroga.
Il TAR Campania ha ribadito che la proroga tecnica, per essere legittima, deve rispettare quattro requisiti tassativi:
- L’antecedenza temporale: La proroga deve essere disposta prima della scadenza naturale del contratto originario. Non è possibile prorogare un rapporto contrattuale che è già giuridicamente cessato.
- L’unicità: Può essere disposta per una sola volta. Il ricorso sistematico o a catena a più proroghe consecutive è da considerarsi illegittimo.
- La temporaneità/strumentalità: Deve essere rigorosamente limitata al tempo strettamente necessario alla conclusione della nuova procedura di gara, che l’amministrazione ha l’obbligo di avviare. Serve a evitare l’interruzione di un servizio essenziale nelle more del subentro del nuovo contraente.
- L’obbligo di programmazione anticipata della nuova gara: L’amministrazione deve programmare la nuova gara con congruo anticipo. La scadenza naturale di un contratto non è un evento improvviso, ma una circostanza ampiamente nota; pertanto, l’inerzia o il ritardo colpevole della stazione appaltante nell’indire la nuova gara non possono essere usati come scusa o “causa eccezionale” per giustificare la proroga. Tale proroga deve essere programmata comunque con congruo anticipo in previsione della già stabilita cessazione del periodo di efficacia del contratto non costituendo, quest’ultima, circostanza imprevedibile ed eccezionale (cfr. T.A.R. Campania, Sez. V. sent. n. 1392/2020 e TAR Sicilia, Catania, sez. III, sent. 3392/2021).
Il caso specifico censurato dal TAR
In applicazione di questi principi, nel caso sottoposto al suo giudizio, il TAR Campania ha annullato la delibera dell’amministrazione poiché presentava evidenti profili di illegittimità:
- Era stata adottata dopo che il contratto era già scaduto.
- Era stata preceduta da altre due proroghe precedenti.
- L’amministrazione l’aveva disposta senza aver neppure avviato la nuova procedura di gara.
