1. Il principio affermato: obbligo di scorporo e limiti alla ribassabilità dei costi della manodopera

Con la sentenza in commento, il TAR Abruzzo, sede di Pescara, interviene su uno dei temi che ancora alimentano significativi contrasti giurisprudenziali: la corretta individuazione dell’oggetto del ribasso e la possibilità o meno di qualificare i costi della manodopera come elementi strutturalmente non ribassabili, salvo casi eccezionali e debitamente motivati.

Il Collegio si colloca nel solco dell’interpretazione più rigorosa, affermando che, anche qualora inclusi nell’importo complessivo del contratto, i costi della manodopera devono essere necessariamente scorporati dalla base soggetta a ribasso percentuale. Essi possono essere ridotti (ma senza incidenza sull’importo contrattuale) esclusivamente qualora l’operatore economico dimostri, in sede di verifica della congruità dell’offerta, una più efficiente organizzazione aziendale che consenta una riduzione dei costi senza compromettere gli standard di qualità e sicurezza del servizio.

Questa lettura si fonda su una interpretazione sistematica dell’art. 41, comma 14, del d.lgs. 36/2023, che impone l’obbligo di scorporo, e su una valorizzazione dei principi di tutela del lavoro, trasparenza e corretta competizione. Tale impostazione mira a preservare l’equilibrio tra sostenibilità economica dell’appalto e tutela dei lavoratori, evitando ribassi eccessivi che potrebbero tradursi in effetti distorsivi o in una compressione impropria dei costi del personale.

2. Il quadro normativo: art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023 e il contrasto interpretativo

L’articolo 41, comma 14, del nuovo Codice dei contratti pubblici dispone che:

«I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale».

Tale previsione si coordina con:

• l’art. 108, comma 9, che impone l’indicazione separata e obbligatoria dei costi della manodopera e degli oneri aziendali;
• l’art. 110, comma 1, che include tali costi tra i parametri oggetto di verifica in sede di anomalia.

La ratio del sistema, secondo una parte della giurisprudenza, risiede nell’esigenza di garantire trasparenza sui costi incomprimibili e tutela dei diritti dei lavoratori, evitando ribassi che possano compromettere la sostenibilità del servizio e la regolarità retributiva. Tuttavia, altro orientamento ritiene che la previsione normativa non imponga necessariamente lo scorporo dei costi della manodopera dalla base d’asta, ammettendo, in assenza di espressa previsione nella lex specialis, l’applicazione del ribasso percentuale all’intero importo contrattuale.

Sul punto, la sentenza in commento si colloca nel solco dell’indirizzo più rigoroso, che valorizza la lettera dell’art. 41, comma 14, e ne sottolinea la ratio di tutela sostanziale dei lavoratori. Il Collegio richiama espressamente Cons. Stato, Sez. V, n. 9254/2024, e prende le distanze dall’orientamento più flessibile espresso da TAR Sicilia, Palermo, Sez. II, n. 3787/2023, secondo cui la norma non imporrebbe lo scorporo automatico se non riprodotta nella documentazione di gara.

Quindi, secondo il TAR, l’art. 41 impone lo scorporo dei costi della manodopera. Il concorrente può indicarne uno inferiore, ma non può, invece, ribassare l’importo stimato dalla Stazione Appaltante.

3. I fatti di causa: la gara per il nido d’infanzia “Il Gabbiano” e l’interpretazione fuorviante della S.A.

Nel caso in esame, la stazione appaltante (Comune di Pescara) aveva chiaramente indicato nella lex specialis due voci distinte:

• € 42.502,00 come base d’asta soggetta a ribasso
• € 549.846,40 come costo della manodopera “non soggetto a ribasso”

Nonostante ciò, una delle due concorrenti – la Cooperativa Leonardo – ha formulato un’offerta con ribasso percentuale sull’intero importo, inclusivo della manodopera. La Commissione, pur rilevando che le due offerte non erano comparabili perché “basate su valori diversi”, ha comunque ricostruito un valore finale di aggiudicazione per ciascuna, ritenendo economicamente più vantaggiosa quella della controinteressata.

Il Collegio censura tale ricostruzione, chiarendo che la lex specialis vietava espressamente il ribasso sulla manodopera, salvo dimostrazione della sua riduzione per via organizzativa, e che l’interpretazione adottata dalla S.A. ha determinato una manipolazione della struttura del confronto concorrenziale, con pregiudizio della trasparenza e della parità tra i concorrenti.

4. L’applicazione del principio: la linearità della lex specialis e il favor per la coerenza interpretativa

La pronuncia valorizza la coerenza interna della documentazione di gara, rilevando che:

• il modulo “allegato 4” separava esplicitamente il ribasso sulla base d’asta e l’indicazione dei costi della manodopera;
• il modulo “fac-simile” prevedeva l’indicazione dell’importo complessivo offerto, che non poteva includere automaticamente una percentuale di ribasso anche sulla manodopera, pena violazione della lex;
• l’art. 3 del Capitolato e l’art. 4 del disciplinare imponevano lo scorporo, in attuazione dell’art. 41, co. 14, del Codice.

Il TAR conclude che l’offerta di Parsifal è pienamente conforme alla lex specialis, mentre quella della controinteressata risulta indeterminata e incoerente, fondata su un ribasso non consentito. La ricostruzione operata dalla stazione appaltante, che ha cercato di rendere comparabili offerte basate su parametri differenti, ha determinato una distorsione del confronto concorrenziale, pregiudicando la trasparenza e la par condicio tra i concorrenti. In tal senso, la pronuncia valorizza il favor per la coerenza interpretativa, riaffermando il principio secondo cui le stazioni appaltanti devono applicare la disciplina di gara in modo uniforme, senza introdurre elementi discrezionali non previsti dalla normativa.