Quale contratto collettivo nazionale del lavoro (CCNL) deve essere applicato negli appalti quando la lex specialis si limita a richiamare il “settore” di riferimento senza indicarne uno specifico? In che misura l’operatore economico può ricorrere al subappalto nelle categorie a qualificazione obbligatoria, come la OS2/A per i beni culturali? E ancora: il possesso di un determinato codice ATECO o la mancata indicazione del direttore tecnico possono costituire cause di esclusione?
CCNL, subappalto e qualificazione SOA: la sentenza del TAR Lazio
Ha risposto a queste domande il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio che, con la sentenza n. 16150 del 10 settembre 2025, si è pronunciato su un ricorso proposto contro l’aggiudicazione di un appalto per lavori di restauro, consolidamento e adeguamento impiantistico.
La controversia riguarda un appalto pubblico per lavori di restauro e adeguamento impiantistico di un immobile storico, con importo a base di gara di circa 387 mila euro. L’aggiudicazione definitiva è stata disposta a favore della prima classificata, che con un ribasso del 4,899% si è collocata al vertice della graduatoria. L’impresa ricorrente, invece, si è posizionata quarta e, pur distante dalle prime posizioni, ha impugnato l’aggiudicazione deducendo diversi profili di illegittimità, tra cui:
- assenza della qualificazione SOA per la categoria specialistica OS2/A e impossibilità di presentare proposte migliorative su tali lavorazioni;
- mancata corrispondenza tra codice ATECO dell’aggiudicataria e settore del restauro;
- applicazione di un CCNL ritenuto non coerente con l’oggetto dell’appalto;
- violazione dei limiti al subappalto con superamento della soglia del 50%;
- incongruenza tra ribasso dichiarato e valore delle migliorie offerte, con conseguente anomalia dell’offerta;
- assenza del direttore tecnico specifico per la categoria OS2/A.
Il giudice amministrativo ha respinto il ricorso, chiarendo alcuni punti di rilievo operativo.
I principi espressi dal TAR
Il TAR ha ritenuto corretto l’operato della stazione appaltante e dell’aggiudicataria, respingendo tutte le censure sollevate. In primo luogo, ha chiarito che il CCNL Edili dichiarato dall’impresa aggiudicataria è pienamente coerente con l’oggetto dell’appalto, perché comprende anche attività di restauro e manutenzione di beni tutelati. Allo stesso modo, il possesso di un determinato codice ATECO non può diventare un requisito di partecipazione se non espressamente previsto dalla lex specialis, trattandosi di uno strumento con finalità statistiche e non sostanziali.
Sul fronte della qualificazione, il Collegio ha ribadito che per partecipare a una gara è sufficiente possedere la categoria prevalente per l’intero importo, con possibilità di subappaltare le categorie scorporabili a qualificazione obbligatoria. Ne consegue che l’affidatario può dichiarare di subappaltare integralmente la OS2/A a un soggetto qualificato, senza che ciò integri violazione dei limiti di legge. In questa prospettiva, non è richiesto né l’immediato inserimento del nominativo del subappaltatore né la presenza di un direttore tecnico già in sede di offerta: entrambi gli adempimenti competono alla fase esecutiva.
Quanto all’offerta economica, il TAR ha escluso ogni profilo di anomalia, precisando che il ribasso deve essere calcolato esclusivamente sull’importo a base di gara al netto di manodopera e oneri della sicurezza, mentre le migliorie tecniche rappresentano un costo aggiuntivo a carico dell’impresa e non incidono sulla percentuale dichiarata.
Quadro normativo di riferimento
La sentenza si innesta in un quadro normativo che il nuovo Codice dei contratti pubblici ha reso più organico, ma che resta complesso nella fase applicativa.
L’art. 102 del D.Lgs. 36/2023 stabilisce che gli operatori economici devono applicare ai lavoratori i CCNL del settore di riferimento stipulati dalle organizzazioni comparativamente più rappresentative. È una clausola di garanzia che tutela i diritti dei dipendenti e allo stesso tempo assicura uniformità di trattamento tra imprese concorrenti.
L’art. 119 del D.Lgs. 36/2023 disciplina invece il subappalto, ponendo due limiti chiari: non si può affidare a terzi l’intera prestazione e non si può subappaltare in misura prevalente la categoria principale. Diverso è il caso delle categorie a qualificazione obbligatoria, come la OS2/A, che possono essere interamente subappaltate a imprese in possesso dei requisiti.
Sul tema della qualificazione, resta valido l’orientamento giurisprudenziale secondo cui è sufficiente possedere la categoria prevalente per l’importo totale dei lavori, potendo ricorrere al subappalto per le lavorazioni specialistiche.
Infine, il riferimento al codice ATECO non ha natura sostanziale: è uno strumento statistico e, salvo espressa previsione della lex specialis, non costituisce requisito di ammissione.
Analisi tecnica
Dal punto di vista operativo, la pronuncia del TAR Lazio offre chiarimenti preziosi per le stazioni appaltanti e per gli operatori economici.
Sul fronte CCNL, il messaggio è chiaro: non si deve cadere in interpretazioni troppo rigide. Se la lex specialis parla genericamente di settore, non è necessario indicare un contratto specifico; ciò che conta è che il CCNL applicato copra effettivamente le lavorazioni oggetto dell’appalto. Nel caso di specie, il CCNL Edili comprendeva anche le attività di restauro, rendendo legittima la scelta dell’aggiudicataria.
Quanto al subappalto, la decisione conferma un principio già consolidato: le categorie scorporabili a qualificazione obbligatoria possono essere affidate integralmente a soggetti qualificati, senza che questo integri una violazione dei limiti di legge. Non serve neppure indicare subito il nominativo del subappaltatore, poiché l’obbligo scatta solo nella fase esecutiva. Ciò consente agli operatori di presentare offerta anche senza possedere la qualificazione specialistica, ampliando la platea dei concorrenti.
Un altro punto riguarda la direzione tecnica: non è l’affidatario a doverla dimostrare se privo della qualificazione specialistica, ma l’impresa subappaltatrice che eseguirà materialmente le lavorazioni. Anche qui il TAR richiama una distinzione pratica che evita inutili esclusioni in fase di gara.
Infine, sul tema dell’anomalia dell’offerta, la sentenza distingue correttamente tra ribasso percentuale e migliorie. Il ribasso va calcolato solo sulla base d’asta depurata dai costi non ribassabili, mentre le migliorie sono un investimento extra che resta a carico dell’impresa. Confondere i due piani, come ha fatto la ricorrente, avrebbe significato alterare il metodo di calcolo previsto dal disciplinare.
Conclusioni operative
La decisione del TAR conferma la legittimità dell’aggiudicazione e ribadisce principi di grande rilievo per chi opera negli appalti pubblici. Il messaggio centrale è che non possono essere trasformati in cause di esclusione elementi che né la normativa né la lex specialis prevedono in modo espresso.
In concreto, il contratto collettivo applicato non deve coincidere con una sigla specifica, purché sia coerente con il settore e copra effettivamente le lavorazioni richieste. Il codice ATECO, dal canto suo, mantiene un valore meramente statistico e non può assumere rilievo ai fini dell’ammissione, se non nei casi in cui sia la stessa documentazione di gara a richiederlo. Le categorie scorporabili a qualificazione obbligatoria possono essere affidate integralmente a soggetti qualificati, senza necessità di indicare già in fase di offerta il nominativo del subappaltatore o la relativa direzione tecnica, che saranno verificati solo nella fase esecutiva. Infine, le migliorie proposte dall’impresa non alterano il ribasso percentuale dichiarato, poiché restano un costo aggiuntivo interamente a suo carico e non entrano nel calcolo previsto dal disciplinare.
Si tratta di indicazioni che rafforzano la certezza del diritto per gli operatori e ricordano alle stazioni appaltanti l’importanza di applicare le regole in modo coerente e non formalistico, valorizzando la sostanza delle offerte piuttosto che i dettagli non previsti dalla legge o dalla lex specialis.
