La qualificazione SOA dei consorzi stabili: evoluzione e criticità applicative nel quadro della disciplina attuale

1. Premesse 

Come noto, la disciplina della qualificazione degli operatori economici ai fini dell’affidamento dei contratti pubblici è stata profondamente riformata con l’entrata in vigore del nuovo Codice dei contratti pubblici, il D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36, successivamente modificato e integrato dal D.Lgs. 31 dicembre 2024, n. 209 (c.d. Decreto “Correttivo”), con particolare riferimento alla platea degli operatori plurisoggettivi come raggruppamenti e consorzi.

In questo scenario, ha assunto rilievo il tema della qualificazione dei consorzi stabili, figura giuridica del tutto peculiare e propria della speciale disciplina della contrattualistica pubblica, cui, di recente, il legislatore ha inteso conferire una disciplina maggiormente chiara e organica, che tuttavia non è andata comunque esente da ambiguità e dubbi applicativi.

Nella specie, in merito al sistema di qualificazione dei consorzi stabili e, pertanto, al rilascio e/o al rinnovo della attestazione SOA in favore dei consorzi medesimi – attestazione necessaria ai fini dell’esecuzione di lavori pubblici –, gli operatori del settore hanno rilevato, a tutt’oggi, la persistenza di criticità in relazione a taluni specifici aspetti, quali la concreta individuazione delle modalità di attestazione dei requisiti occorrenti alla suddetta qualificazione rilasciata dalle Società Organismi di Attestazione – SOA (ai sensi degli artt. 67 e art. 100 del Codice, nonché degli artt. 16 ss. dell’allegato II.12 al Codice medesimo), e ciò con particolare riguardo ai lavori eseguiti dal consorzio stabile ovvero alle singole consorziate esecutrici.

2. Il quadro normativo di riferimento

In primis, per chiarezza di contesto e di riferimenti, occorre svolgere una breve ricognizione delle previsioni di legge oggi vigenti in materia di qualificazione dei consorzi stabili.

Il suddetto Codice dei contratti pubblici entrato in vigore il 1° aprile 2023 ha sensibilmente modificato la disciplina della qualificazione degli operatori economici, provvedendo altresì a riformarne le fonti afferenti alla regolamentazione di dettaglio e attuativa, per conferire al corpus normativo in esame un assetto maggiormente chiaro e organico.

Difatti, fino all’approvazione del D.Lgs. n. 36/2023 e dei relativi allegati – i quali hanno definitivamente sostituito ogni altra fonte attuativa del previgente Codice dei contratti pubblici di cui al D.Lgs. n. 50/2016 e, in particolare, gli allegati al precedente Codice, le Linee Guida ANAC e i Regolamenti (tra cui anche il DPR n. 207/2010) –, la disciplina relativa alla qualificazione in parola risultava particolarmente disorganica e frammentata, poiché attinta da alcune disposizioni del DPR n. 207/2010 (cfr. artt. 60 – 96) applicate in via transitoria anche dopo l’entrata in vigore del citato D.Lgs. n. 50/2016.

A fronte di ciò, , in occasione del varo del Codice del 2023, il legislatore ha collocato le regole sulla qualificazione SOA delle imprese, oltre che nei succitati artt. 67 – 68 e 100 del Codice, anche nelle previsioni attuative e di dettaglio contenute nell’allegato II.12 al Codice medesimo (che potrà essere abrogato e sostituito da uno o più regolamenti adottati ex art. 17, comma 1, della legge n. 400/1988 – v. art. 226 bis, comma 1, del Codice, introdotto ad opera del Correttivo al fine di disciplinare tutti gli atti attuativi del Codice).

Tanto premesso, con specifico riferimento ai contenuti delle previsioni del Codice in punto di qualificazione dei consorzi stabili – come detto, profondamente innovati dal legislatore sia nella formulazione originaria del 2023 che in occasione del Correttivo del 31 dicembre 2024 – vengono in rilievo le seguenti disposizioni:

– l’art. 67 del Codice, rubricato “Consorzi non necessari”, e segnatamente:
° il comma 1, nella versione riformulata ad opera del Correttivo, il quale, nel ridefinire l’ambito di applicazione del c.d. “cumulo alla rinfusa” dei requisiti speciali per i lavori ex art. 100 del Codice, ne ha limitato la portata, stabilendo ora che “I requisiti di capacità tecnica e finanziaria per l’ammissione alle procedure di affidamento dei soggetti di cui agli articoli 65, comma 2, lettere b), c) e d), e 66, comma 1, lettera g), sono disciplinati dall’allegato II.12, fermo restando che per i consorzi di cui all’articolo 65, comma 2, lettera d): (…)
b) per gli appalti di lavori che il consorzio esegua esclusivamente con la propria struttura, senza designare le imprese esecutrici, i requisiti posseduti in proprio sono computati cumulativamente con quelli posseduti dalle imprese consorziate;
c) per gli appalti di lavori che il consorzio esegua tramite le consorziate indicate in sede di gara, i requisiti sono posseduti e comprovati da queste ultime in proprio, ovvero mediante avvalimento ai sensi dell’articolo 104”;
° il comma 6, ai sensi del quale “Per i lavori, ai fini della qualificazione di cui all’articolo 100, nell’allegato II.12 sono stabiliti i criteri per l’imputazione delle prestazioni eseguite al consorzio stabile o ai singoli consorziati che le eseguono”.
Lo stesso art. 67, comma 6, del Codice fornisce poi una specifica indicazione riferita alla ipotesi della ripartizione dei requisiti maturati nell’esecuzione di servizi e forniture in caso di scioglimento del consorzio stabile, chiarendo che i requisiti economico-finanziari e tecnico-organizzativi maturati dal consorzio a seguito dell’esecuzione in proprio delle prestazioni (dunque senza il tramite di consorziate esecutrici) sono attribuiti direttamente ai consorziati, in quote di assegnazione “(…) proporzionali all’apporto reso dai singoli consorziati nell’esecuzione delle prestazioni nel quinquennio antecedente”;
° il comma 7, riformulato dal Correttivo, per cui “Possono essere oggetto di avvalimento solo i requisiti maturati dallo stesso consorzio in proprio e di tali requisiti è fornita specifica indicazione nell’attestazione di qualifica SOA. (…)”;
° il comma 8, ai sensi del quale “Con riguardo ai consorzi di cui all’articolo 65, comma 2, lettera d) [i.e. i consorzi stabili], ai fini del rilascio o del rinnovo dell’attestazione di qualificazione SOA, i requisiti di capacità tecnica e finanziaria sono posseduti e comprovati dai consorzi sulla base delle qualificazioni possedute dalle singole consorziate”;

– l’art. 100 del Codice, rubricato “Requisiti di ordine speciale”, e in particolare:
° il comma 4, ai sensi del quale “Per le procedure di aggiudicazione di appalti di lavori di importo pari o superiore a 150.000 euro le stazioni appaltanti richiedono che gli operatori economici siano qualificati”. La medesima disposizione chiarisce poi, al terzo periodo, che “Il sistema di qualificazione per gli esecutori di lavori pubblici, articolato in rapporto alle categorie di opere ed all’importo delle stesse, è disciplinato dall’allegato II.12”;
° il comma 8, ai sensi del quale, con l’allegato II.12 al Codice, sono disciplinate “(…) le modalità di qualificazione degli operatori economici di cui all’art. 67, comma 1 [tra cui figurano anche i consorzi stabili], sulla base del criterio del cumulo nonché i criteri di imputazione di cui all’articolo 67, comma 6”;

– con specifico riferimento alle disposizioni dell’allegato II.12 al Codice – che, per quanto qui di interesse, riproducono in buona sostanza il contenuto degli artt. 60 – 91 del previgente D.P.R. n. 207/2010, salvi i necessari adeguamenti alle disposizioni del Codice del 2023 –, in ordine alla qualificazione dei consorzi stabili, vale richiamare le seguenti norme:
° l’art. 18, commi 6 – 20 (cfr. art. 79 del D.P.R. n. 207/2010), che regola le modalità di comprova del possesso dei requisiti di ordine speciale occorrenti per la qualificazione da parte delle imprese, individuati come in appresso:
a) idoneità professionale attestata ai sensi dell’articolo 100 del Codice;
b) adeguata capacità economica e finanziaria;
c) adeguata idoneità tecnica e organizzativa;
d) adeguata dotazione di attrezzature tecniche;
e) adeguato organico medio annuo
(v. art. 18, comma 5, all. II.12 al Codice);
° l’art. 24, comma 8 (cfr. art. 86, comma 8, del D.P.R. n. 207/2010), ai sensi del quale “Ai fini della qualificazione, l’importo dei lavori appaltati (…) al consorzio stabile è attribuito, sulla base di una deliberazione del consorzio stesso, al consorzio ed eventualmente al consorziato esecutore secondo le modalità previste dall’articolo 23, comma 1, lettera b). Ai fini della qualificazione del consorzio o del consorziato esecutore, la SOA acquisisce il certificato di esecuzione dei lavori, corredato della deliberazione consortile in cui sia precisato se il relativo importo sia da attribuire completamente al consorzio ovvero al consorzio e al consorziato nelle misure di cui al primo periodo. A tal fine (…) il consorzio stabile può utilizzare i lavori della categoria prevalente, per l’intero importo ovvero i lavori di ciascuna delle categorie scorporabili previste nel bando o nell’avviso di gara o nella lettera di invito appartenenti alle categorie di cui alla Tabella A per l’intero importo, in ciascuna delle categorie scorporabili”;
° l’art. 23, comma 1, lett. b), richiamato espressamente dal citato art. 24, comma 8, ai fini dell’attribuzione dell’importo dei lavori al consorzio e alle consorziate esecutrici. Sul punto, vale rammentare che il predetto art. 23, comma 1, lett. b), si occupa della ripartizione dei lavori eseguiti in subappalto tra appaltatore e subappaltatore, specificando in proposito che:
“l’impresa affidataria può utilizzare:
1) i lavori della categoria prevalente, per l’intero importo;
2) i lavori di ciascuna delle categorie scorporabili previste nel bando o nell’avviso di gara o nella lettera di invito, appartenenti alle categorie di cui alla Tabella A, per l’intero importo, al fine di determinare la cifra di affari complessiva”;
° l’art. 32, rubricato “Consorzi stabili”, ai sensi del quale “I consorzi stabili di cui agli articoli 65, comma 1, lettera d), e 67, comma 4, del codice, eseguono i lavori o con la propria struttura o tramite i consorziati indicati in sede di gara senza che ciò costituisca subappalto, ferma la responsabilità solidale degli stessi nei confronti della stazione appaltante [comma 1]. I consorzi stabili conseguono la qualificazione a seguito di verifica dell’effettiva sussistenza in capo alle singole consorziate dei corrispondenti requisiti [comma 2]. Il conseguimento della qualificazione da parte del consorzio stabile non pregiudica la contemporanea qualificazione dei singoli consorziati, ma il documento di qualificazione di questi ultimi deve riportare la segnalazione di partecipazione a un consorzio stabile [comma 3]. In caso di scioglimento del consorzio stabile ai consorziati sono attribuiti pro-quota i requisiti economico-finanziari e tecnico-organizzativi maturati a favore del consorzio in quanto da questi non assegnati in esecuzione ai consorziati. Le quote di assegnazione sono proporzionali all’apporto reso dai singoli consorziati nell’esecuzione dei lavori nel quinquennio antecedente [comma 4, il quale ripropone pedissequamente quanto previsto dall’art. 67, comma 6, del Codice in relazione ai soli consorzi stabili per servizi e forniture]”.

In buona sostanza, alla stregua delle norme sin qui richiamate, la disciplina della qualificazione dei consorzi stabili per l’affidamento e l’esecuzione dei lavori pubblici prevede quanto di seguito specificato:

– ai fini della partecipazione e qualificazione in gara, i consorzi stabili possono ricorrere al c.d. “cumulo alla rinfusa” – e, quindi, far valere le attestazioni SOA del consorzio stabile e delle consorziate – solo in caso di esecuzione in proprio, da parte del consorzio, dei lavori oggetto di affidamento, mentre negli altri casi l’attestazione SOA occorrente deve essere posseduta dalla consorziata esecutrice o dalle consorziate esecutrici in relazione alla parte di lavori da questa o da queste eseguiti (art. 67, comma 1, lett. b) e c), del Codice);

– ai fini del rilascio e/o del rinnovo della attestazione SOA in capo ai consorzi stabili:
° i consorzi stabili e le singole consorziate devono dimostrare il possesso dei seguenti requisiti:
a) idoneità professionale attestata ai sensi dell’articolo 100 del Codice;
b) adeguata capacità economica e finanziaria;
c) adeguata idoneità tecnica e organizzativa;
d) adeguata dotazione di attrezzature tecniche;
e) adeguato organico medio annuo
(v. artt. 18, comma 5, e 32, comma 2, dell’allegato II.12 al Codice);

° per l’attestazione della capacità tecnica e finanziaria, i consorzi stabili possono far valere la sommatoria delle categorie e classifiche maturate dalle singole consorziate (artt. 67, comma 8, e 100, comma 8, del Codice);

° per l’attestazione della capacità tecnico-finanziaria, è possibile far valere, in capo a consorzio e consorziate, la maturazione dei requisiti predetti tramite l’esecuzione di lavori, dimostrando i requisiti relativi ai lavori eseguiti (“monte lavori” e lavori “di punta” di cui, rispettivamente, alle lett. b) e c) dell’art. 18, comma 9, dell’allegato II.12 al Codice), attribuendoli al consorzio ed eventualmente alle consorziate esecutrici sulla base di una delibera del consorzio stesso, che deve essere acquisita dalla SOA congiuntamente al Certificato di Esecuzione dei Lavori – CEL (art. 24, comma 8, dell’allegato II.12 al Codice).

Al riguardo, si precisa che:

– il consorzio stabile può utilizzare i lavori eseguiti nella categoria prevalente e/o nelle categorie scorporabili per l’intero importo (art. 24, comma 8, dell’all. II.12 al Codice);

– peraltro, il citato art. 24, comma 8,
i) da un lato, stabilisce che “(…) il consorzio stabile può utilizzare i lavori della categoria prevalente, per l’intero importo ovvero i lavori di ciascuna delle categorie scorporabili previste nel bando o nell’avviso di gara o nella lettera di invito appartenenti alle categorie di cui alla Tabella A per l’intero importo, in ciascuna delle categorie scorporabili” (così come modificato dal Correttivo tramite l’aggiunta del periodo qui riportato);
ii) dall’altro, richiama espressamente l’art. 23, comma 1, lett. b), dell’allegato II.12 al Codice, il quale si occupa della ripartizione dei lavori eseguiti in subappalto tra appaltatore e subappaltatore e specifica in proposito che “l’impresa affidataria può utilizzare: 1) i lavori della categoria prevalente, per l’intero importo; 2) i lavori di ciascuna delle categorie scorporabili previste nel bando o nell’avviso di gara o nella lettera di invito, appartenenti alle categorie di cui alla Tabella A, per l’intero importo, al fine di determinare la cifra di affari complessiva”  (testo della previsione così modificato dal Correttivo, che ha sostituito la possibilità in via generale di far valere “l’intero importo in ciascuna delle categorie scorporabili”, stabilita nel precedente assetto della norma, con la possibilità di far valere i lavori eseguiti in ciascuna di tali categorie scorporabili per l’intero importo soltanto “al fine di determinare la cifra di affari complessiva”).

3. Le indicazioni fornite da ANAC nel “Manuale sull’attività di qualificazione per l’esecuzione di lavori pubblici di importo superiore a 150.000 euro” e nel Comunicato del 28 maggio 2025

In materia di qualificazione dei consorzi stabili occorre considerare altresì le salienti indicazioni fornite da ANAC nel tempo.

In primo luogo, deve richiamarsi quanto disposto dal Manuale ANAC sull’attività di qualificazione per l’esecuzione di lavori pubblici.

Infatti, tale documento – aggiornato da ultimo nel 2021 – fornisce in materia specifiche indicazioni operative (v. pp. 172 – 173 del Manuale ANAC), stabilendo i seguenti criteri per il rilascio della prima attestazione di qualificazione ad un consorzio stabile:
-“Il consorzio deve possedere i requisiti d’ordine generale, nonché una direzione tecnica autonoma e diversa da quelle delle imprese consorziate;
– tutte le imprese consorziate devono essere in possesso di attestazione di qualificazione;
– la qualificazione è attribuita in tutte le categorie cui sono qualificate le imprese consorziate;
– nel caso la somma delle classifiche delle imprese consorziate non coincida con una delle previste classifiche, la qualificazione del consorzio è acquisita nella classifica immediatamente inferiore o in quella immediatamente superiore alla somma delle classifiche possedute dalle imprese consorziate, a seconda che la somma si collochi rispettivamente al di sotto, oppure al di sopra, o sia pari della metà dell’intervallo tra le due classifiche [cfr. art. 67, comma 8, quinto periodo, del D.Lgs. n. 36/2023];
– la classifica illimitata in una categoria è attribuita qualora almeno una delle imprese consorziate possieda la qualificazione per classifica illimitata, oppure tra le imprese consorziate ve ne sia almeno una con qualificazione per classifica VII ed almeno due con classifica V o superiore, oppure, ancora, qualora tra le imprese consorziate ve ne siano almeno tre con qualificazione per classifica VI [cfr. art. 67, comma 8, terzo periodo, del D.Lgs. n. 36/2023]. Per la qualificazione per prestazioni di progettazione e costruzione e per la fruizione dei meccanismi premiali inerenti al possesso della qualità aziendale, è sufficiente che i relativi requisiti siano posseduti da una delle imprese consorziate [cfr. art. 67, comma 8, quarto periodo, del D.Lgs. n. 36/2023]. Per le gare d’appalto d’importo superiore a € 20.658.276 [i.e., di importo illimitato, pari alla classifica VIII – cfr. art. 2, comma 5, dell’all. II.12 al Codice], per le quali l’offerente, oltre alla qualificazione conseguita nella classifica VIII, deve avere realizzato, nel quinquennio antecedente la data del bando, una cifra d’affari, ottenuta con lavori svolti mediante attività diretta ed indiretta, non inferiore a 2,5 volte l’importo a base di gara, è previsto un incremento premiante per i consorzi: la somma delle cifre d’affari in lavori realizzati da ciascun’impresa consorziata, nel quinquennio indicato è incrementata figurativamente di una percentuale della somma stessa; tale percentuale è pari al 20% per il primo anno, al 15% per il secondo anno, al 10% per il terzo anno fino al compimento del quinquennio.
– Per i consorzi stabili, per i consorzi di imprese cooperative e per i consorzi di imprese artigiane, nonostante la loro autonoma soggettività giuridica, possono cumularsi, come nelle associazioni temporanee di imprese, i requisiti tecnici, economici e finanziari delle varie imprese che ne fanno parte, ma non anche quelli di idoneità morale, che debbono essere posseduti da tutte le imprese consorziate”.

Inoltre, il predetto Manuale ANAC specifica che “Il rilascio di attestazioni di qualificazione successive alla prima, può avvenire, alternativamente, con riferimento alle disposizioni di cui sopra, o con riferimento alle prescrizioni dell’articolo 79 del Regolamento [cfr. art. 18 dell’all. II.12 al Codice, che disciplina le modalità di dimostrazione dei requisiti speciali, sopra citato]. La scelta tra i regimi delineati è effettuata dal consorzio stabile all’atto della stipulazione del contratto di attestazione con la SOA” (v. p. 173 del Manuale ANAC).
Ad ogni modo, alla stregua delle indicazioni dell’ANAC, la regola generale è quella per cui “Per i lavori eseguiti per conto di committenti pubblici, come sopra individuati, l’attività effettuata viene dimostrata attraverso l’esibizione del Certificato esecuzione lavori (CEL) (…), rilasciato dai medesimi committenti tenuti all’applicazione del Codice (…)” (v. p. 337 del Manuale ANAC).

Nel diverso caso dei lavori il cui committente non sia tenuto all’applicazione del Codice, le categorie dei lavori e gli importi sono attribuiti dalle SOA in base ai dati riportati dal CEL solo ove tali informazioni non risultino desumibili dagli atti contabili o dal contratto di appalto(v. p. 337 del Manuale ANAC).

Fermo quanto sopra, la stessa Autorità è da ultimo intervenuta sulla questione con il Comunicato del Presidente del 28 maggio 2025, allo scopo di fornire talune delucidazioni e indicazioni operative in merito alle novità introdotte dal D.Lgs. n. 36/2023 e, successivamente, dal Decreto Correttivo, anzitutto circa il contenuto degli attestati SOA da rilasciare ai consorzi stabili.

Per mezzo di siffatto comunicato, nella fattispecie, l’ANAC ha preso atto della portata chiarificatrice del D.Lgs. n. 209/2024, nella misura in cui tale ultimo provvedimento – anche a seguito degli orientamenti giurisprudenziali registrati sino a quel momento – ha modificato le disposizioni in materia di attribuzione della qualificazione a un consorzio stabile, “(…) prevedendo differenti modalità di qualificazione dei consorzi stabili in sede di rilascio delle attestazioni SOA nonché diverse modalità di partecipazione alla gara da parte degli stessi (cfr. p. 2 del comunicato cit.).

Tra le prime e più significative indicazioni rese dall’Autorità per chiarire i profili applicativi delle succitate novità del Correttivo sulle modalità di qualificazione del consorzio stabile (cfr. artt. 67, commi 7 e 8 e art. 18, comma 17, all. II.12 al Codice) vi sono quelle concernenti la partecipazione alla gara. A tal proposito, difatti, l’Autorità ha rammentato che, in questa fase, il consorzio deve indicare alternativamente:

– se esegue in proprio l’appalto (i.e. con la propria struttura, senza designare alcuna consorziata esecutrice a tal fine).
In questo caso, il consorzio potrà attestare il possesso dei requisiti di capacità economica e tecnica qualificandosi anche mediante il c.d. “cumulo alla rinfusa” degli attestati SOA delle singole consorziate (v. art. 67, comma 8, del Codice), ovvero cumulando i requisiti di personale e attrezzature delle consorziate (art. 18, comma 17, dell’all. II.12 al Codice), ovvero ancora attraverso i requisiti maturati in proprio, di cui sia data specifica indicazione nella relativa attestazione SOA (art. 67, comma 7, del Codice);

– se esegue indicando una o più consorziate esecutrici.
In questa ipotesi, i suddetti requisiti dovranno essere posseduti dalle consorziate esecutrici in proprio ovvero tramite avvalimento, ex art. 104 del Codice (art. 67, comma 1, lett. c), del Codice); diversamente, i requisiti dovranno essere posseduti dal consorzio;

– se esegue parte del contratto in proprio e parte tramite le consorziate.
In tale ultimo caso, il consorzio sarà tenuto ad osservare entrambe le regole appena riportate, con riguardo rispettivamente alla parte di contratto eseguita in proprio e a quella eseguita tramite le consorziate esecutrici.

Con il comunicato in esame l’Autorità ha altresì precisato che, alla luce del generale principio della fiducia tra Pubblica Amministrazione e operatori economici, “(…) il meccanismo di qualificazione cumulativa presuppone, sempre e comunque, l’effettivo possesso di quanto risultante in sede di rilascio dell’attestazione SOA. In ragione di ciò, le stazioni appaltanti devono verificare ed accertare in sede di esecuzione del contratto la concreta corrispondenza fra quanto risultante dall’attestato di qualificazione e quanto riscontrabile in cantiere, tenendo conto di eventuali subappalti o ricorso all’avvalimento” (p. 3 del comunicato cit.).
Da ultimo, in questa stessa sede, l’ANAC ha specificato che, al fine di interpretare correttamente la disposizione di cui all’art. 67, comma 7, del Codice, con riferimento ai requisiti posseduti in proprio dal consorzio, bisogna tenere indebito conto che:
–        l’attrezzatura/dotazione tecnica deve essere nella diretta disponibilità del consorzio;
–        per quanto concerne l’organico medio, i dipendenti devono risultare in organico al consorzio;
–        con riferimento alla compilazione dei CEL, “(…) i lavori devono essere stati eseguiti dal Consorzio con una propria struttura, intesa come dotazione diretta di attrezzature e organico, e non eseguiti da una consorziata esecutrice. In tal caso la delibera di cui all’art 24, comma 8 dell’Allegato II.12 dovrà evidenziare la quota dei lavori eseguiti direttamente dal Consorzio” (p. 4 del comunicato citato).

Infine, l’Autorità ha evidenziato di aver provveduto all’adeguamento del sistema di rilascio dell’attestazione SOA dei consorzi stabili, in attuazione della suddetta novella di cui all’art. 67, comma 7, del Codice, prevedendo una nuova sezione ove vengono indicate le categorie di lavori maturate in proprio dal consorzio stabile, corredate delle relative classifiche.

4. I profili operativi e le criticità delle norme attualmente vigenti sulla qualificazione dei consorzi stabili

Le vigenti disposizioni in tema di qualificazione SOA dei consorzi stabili, come sopra riportate, hanno suscitato taluni dubbi e criticità di profilo applicativo, e ciò con particolare riguardo alla previsione di cui all’art. 67, comma 7, del Codice, la cui portata operativa, a seguito dell’intervento del Correttivo, non è ancora del tutto chiara.
Tali perplessità derivano in primis dal nuovo assetto conferito dal Correttivo all’art. 67 del Codice, laddove, ai fini della qualificazione in gara per l’affidamento di lavori pubblici, la norma appena novellata:

– da un lato, limita la possibilità di ricorrere al c.d. “cumulo alla rinfusa” al solo caso in cui il consorzio stabile esegua in proprio e non tramite una o più consorziate indicate in gara (comma 1, lett. b) e c);
– dall’altro, consente al consorzio stabile di prestare i requisiti tramite avvalimento, ai sensi dell’art. 104 del Codice, soltanto ove “maturati in proprio” dal medesimo consorzio, stabilendo che, all’uopo, le attestazioni SOA devono riportare specifica indicazione di tali requisiti (comma 7).

Allo stato, infatti, nonostante la evidente rilevanza operativa di questa parte della riforma, anche a fronte dell’ultimo intervento dell’ANAC di cui al citato comunicato 28 maggio 2025, la normativa in esame non chiarisce le modalità con cui possono acquisirsi e quindi dimostrarsi i requisiti “maturati in proprio” dal consorzio ai fini della possibilità di prestare in avvalimento i medesimi (e, pertanto, anche per avvalersi della attestazione SOA tra consorzio e consorziate esecutrici).

Sul punto, nell’ambito dell’iter istruttorio del testo del Correttivo, il Consiglio di Stato ha osservato che “(…)  il consorzio ben può operare quale ausiliario, relativamente ai requisiti maturati in proprio, anche a favore delle consorziate designate per l’esecuzione, che in concreto ne siano prive, in conformità alla suggerita riformulazione”, evidenziando dunque i risvolti positivi dell’aggiornamento normativo quanto al perimetro di ammissibilità dell’avvalimento di cui all’art. 104 del Codice, senza tuttavia pronunciarsi sulle ricadute e pratiche della riforma di cui sopra.

Le suddette criticità sono state rilevate anche dall’ANCE la quale, in un dossier di recente pubblicazione, ha rimarcato i dubbi e le difficoltà operative che discendono dalla attuale formulazione della norma.
Sul punto, in dottrina è stato peraltro rilevato che la succitata previsione di cui all’art. 67, comma 7, del Codice: i) se, da un lato, può risultare idonea a semplificare l’attività di controllo delle stazioni appaltanti sui requisiti di partecipazione, ii) dall’altro non può che implicare un impegnativo processo generale di revisione delle attestazioni SOA consortili allo stato esistenti.

Nel medesimo solco, in ordine al rapporto tra la modifica del comma 7 dell’art. 67 del Codice e l’istituto dell’avvalimento regolato dall’art. 104 del medesimo Codice, si è altresì espressa l’ANCI, ritenendo che “Le modifiche, evidentemente correlate a quelle introdotte al comma 1, positivizzano quanto già sostenuto a legislazione vigente dall’ANAC, mentre la giurisprudenza aveva nel frattempo assunto una posizione diametralmente opposta: sicché, la novella dovrebbe aver risolto la questione controversa”.

In tal senso, le osservazioni formulate dall’ANCI si fondano sul dibattito accesosi di recente proprio in merito ai profili applicativi delle previsioni de quibus. All’uopo, giova segnalare:
– quanto osservato dall’ANAC, secondo la quale “seguendo il criterio di interpretazione letterale, l’art. 67, comma 7, del d.lgs. 36/2023, laddove stabilisce che “Possono essere oggetto di avvalimento solo i requisiti maturati dallo stesso Consorzio”, non può che essere interpretato nel senso che qualora il Consorzio stabile assuma il ruolo di impresa ausiliaria, i requisiti oggetto del contratto di avvalimento possono essere solo quelli maturati in proprio dal Consorzio, ovvero quelli conseguiti dal Consorzio a seguito dell’effettivo svolgimento, con la propria struttura d’impresa, di precedenti contratti di appalto. Si comprende che, così interpretata, la norma introduce una deroga al “cumulo alla rinfusa”, principio generale valevole tanto per il rilascio o il rinnovo dell’attestazione SOA (art. 67, comma 8, del Codice) quanto per la qualificazione dei Consorzi stabili nella specifica procedura di gara (art. 67, comma 2, lett. d) per gli appalti di lavori). Tuttavia, l’utilizzo del verbo “maturare” – che, nel settore dei contratti pubblici, costituisce un concetto in movimento e legato ad un facere –, in luogo del “possedere”, posto accanto alla locuzione “dallo stesso Consorzio”, impedisce di ritenere valido tanto il contratto di avvalimento avente ad oggetto requisiti di qualificazione posseduti da una delle imprese consorziate quanto quello in cui oggetto di avvalimento siano requisiti posseduti dal Consorzio ma dallo stesso acquisiti attraverso il cumulo delle qualificazioni delle imprese consorziate (come nel caso dell’Attestazione SOA)”;

– la giurisprudenza amministrativa che, esprimendo un orientamento di segno opposto, ha affermato che “(…) se un Consorzio stabile può eseguire le prestazioni o in proprio o tramite i consorziati indicati in sede di gara senza che ciò costituisca subappalto, ugualmente, può prestare (mediante avvalimento) i requisiti speciali che siano stati oggetto di conferimento da parte delle proprie consorziate e che siano da esso posseduti in proprio e comprovati dal rilascio in favore del medesimo dell’attestazione SOA”. Pertanto, “L’art. 67 comma 7 del Codice dei contratti pubblici, nel disporre che possono essere oggetto di avvalimento solo i requisiti maturati dallo stesso consorzio, non limita affatto l’avvalimento ai soli requisiti maturati dal consorzio “in proprio”. Quel che la disposizione vieta è la spendita plurima dei requisiti che è tutt’altra cosa”.

Deve ancora osservarsi che, successivamente all’entrata in vigore del Correttivo, in continuità con l’orientamento del Consiglio di Stato appena ricordato, la giurisprudenza ha di recente confermato la menzionata tesi e, dunque, ha attribuito una portata sostanzialmente innovativa – anziché meramente interpretativa – all’art. 27, comma 1, lettera f), del D.Lgs. n. 209/2024, cui si deve la riforma del testo dell’art. 67, comma 7, del Codice in esame.
Tanto chiarito, in ordine al sistema di qualificazione dei consorzi stabili, va in particolare evidenziato come le maggiori criticità operative riscontrate dalle SOA abbiano ad oggetto le concrete modalità di attribuzione al consorzio e/o alle consorziate dei requisiti maturati grazie a lavori precedentemente eseguiti.

Al riguardo, vale ricordare che:

– gli operatori economici che intendano conseguire l’attestazione SOA devono dimostrare di essere in possesso, tra l’altro, del requisito di adeguata idoneità tecnico-organizzativa (art. 18, comma 5, lett. c), dell’all. II.12 al Codice);
– a tal fine, l’adeguata idoneità tecnica e organizzativa è dimostrata (oltre che mediante la presenza di idonea direzione tecnica – v. artt. 18, comma 9, lett. a), e 25 dell’all. II.12 al Codice), tramite la produzione di idonea documentazione che attesti:
° il c.d. “monte lavori”, i.e. “[l]’esecuzione di lavori, realizzati in ciascuna delle categorie oggetto della richiesta, di importo non inferiore al 90 per cento di quello della classifica richiesta” (art. 18, comma 9, lett. b), del Codice);
° dei c.d. “lavori di punta”, i.e. “[l]’esecuzione di un singolo lavoro, in ogni singola categoria oggetto della richiesta, di importo non inferiore al 40 per cento dell’importo della qualificazione richiesta, ovvero, in alternativa, di due lavori, nella stessa singola categoria, di importo complessivo non inferiore al 55 per cento dell’importo della qualificazione richiesta, ovvero, in alternativa, di tre lavori, nella stessa singola categoria, di importo complessivo non inferiore al 65 per cento dell’importo della qualificazione richiesta” (art. 18, comma 9, lett. c), del Codice).

In tal senso, il Codice specifica – e il predetto comunicato ANAC del 28 maggio 2025 conferma – che l’esecuzione dei lavori di cui sopra, richiesta ai fini della dimostrazione del possesso del requisito di adeguata idoneità tecnico-organizzativa da parte del soggetto richiedente l’attestazione, è comprovata (o, meglio, “documentata”) dai certificati di esecuzione dei lavori (CEL) indicati dall’operatore economico e acquisiti dalla SOA, nonché secondo quanto previsto dall’art. 24 dell’all. II.12 al Codice (art. 18, comma 10, dell’all. II.12 al Codice);

– con specifico riferimento alla qualificazione SOA dei consorzi stabili, come illustrato dianzi, nell’ambito della ripartizione dei cc.dd. “monte lavori” e/o “lavori di punta” tra consorzio e consorziate, viene in rilievo l’art. 24, comma 8, dell’all. II.12 al Codice.

Alla stregua della norma citata, ai fini della qualificazione, l’importo dei lavori appaltati ai consorzi stabili è attribuito, sulla base di una deliberazione del consorzio stesso i) al consorzio ii) ed eventualmente al consorziato esecutore, secondo le modalità previste dall’articolo 23, comma 1, lett. b), dell’all. II.12 al Codice, nei termini dianzi esaminati.

Ciò posto, ai fini della qualificazione del consorzio o del consorziato esecutore, la SOA acquisisce il certificato di esecuzione dei lavori, corredato della deliberazione consortile in cui sia precisato se il relativo importo sia da attribuire completamente al consorzio ovvero al consorzio e al consorziato nelle misure di cui al primo periodo.

Tanto precisato, occorre peraltro rilevare che il succitato Manuale dell’ANAC non offre specifiche indicazioni in merito alle modalità distribuzione dei lavori precedentemente eseguiti nell’ambito dei consorzi stabili qui esaminati. Il che, pur apparendo coerente con la previgente disciplina attuativa (cfr. artt. 85, comma 1, lett. b), e 86, comma 8, del D.P.R. n. 207/2010) – come visto, ampiamente dettagliata e “di pronta applicabilità” –, lascia però sensibili margini di incertezza quanto alla concreta applicabilità del sistema di qualificazione oggi definito nel quadro del D.Lgs. n. 36/2023 (cfr. artt. 23, comma 1, lett. b), e 24, comma 8, dell’all. II.12 al Codice). Ciò dal momento che le norme attualmente vigenti:
– non specificano la misura della ripartizione dei lavori eseguiti tra consorzio e consorziate;
– né, peraltro, sopperiscono a tale mancanza chiarendo se la ripartizione indicata nella delibera consortile debba trovare necessaria corrispondenza rispetto alla registrazione dei lavori eseguiti come riportata dal CEL.

Ciò posto, nelle more dell’aggiornamento del Manuale ANAC, occorre tenere in debito conto le indicazioni fornite dall’Autorità con il comunicato del 28 maggio 2025 sopra ricordato.

Difatti, non può trascurarsi che tale documento, nella misura in cui specifica che “in merito ai CEL, in virtù di quanto previsto dall’art. 21, comma 1 e 2 del medesimo Allegato II.12, i lavori devono essere stati eseguiti dal Consorzio con una propria struttura, intesa come dotazione diretta di attrezzature e organico, e non eseguiti da una consorziata esecutrice. In tal caso la delibera di cui all’art 24, comma 8 dell’Allegato II.12 dovrà evidenziare la quota dei lavori eseguiti direttamente dal Consorzio” (cfr. p. 4 del comunicato cit.), sembra fornire una indicazione sulla corrispondenza tra il contenuto del CEL e quello della delibera di cui all’art. 24, comma 8, dell’allegato II.12 al Codice.

In proposito, vale inoltre soggiungere che, come già accennato, il succitato art. 24, comma 8, dell’allegato II.12 al Codice, nel disciplinare le modalità di attribuzione dei lavori appaltati al consorzio stabile ai fini della qualificazione SOA, pare offrire indicazioni non del tutto coerenti tra loro, laddove:
da un lato, stabilisce che il consorzio stabile può utilizzare i lavori eseguiti nella categoria prevalente e/o nelle categorie scorporabili per l’intero importo (art. 24, comma 8, dell’all. II.12 al Codice);
dall’altro lato, richiama espressamente art. 23, comma 1, lett. b), dell’all. II.12 al Codice, ai sensi del quale, nella ripartizione dei lavori eseguiti tra appaltatore e subappaltatore, i lavori utilizzabili dall’impresa principale per l’intero importo sono esclusivamente quelli eseguiti nella categoria prevalente, mentre l’intero importo delle categorie scorporabili può essere utilizzato dalla medesima impresa al solo fine “di determinare la cifra di affari complessiva”.

5. Considerazioni conclusive

Alla luce di tutto quanto sin qui esposto, i dubbi in ordine alle ricadute applicative della disciplina della qualificazione SOA dei consorzi stabili appaiono costituire, a tutt’oggi, una questione di momento non secondario, giacché tali profili di incertezza incidono sensibilmente sui termini effettivi di acquisizione e spendibilità di requisiti di qualificazione che rispondono anche a finalità mutualistiche e pro-concorrenziali nel settore dei contratti pubblici.

In tal senso, è quindi auspicabile la celere definizione di precisazioni e indicazioni operative corrette e idonee a consentire anzitutto alle Società Organismo di Attestazione (come già avvenuto, ad esempio, con riguardo ad altri istituti di cui al previgente sistema normativo) di orientarsi e procedere alle attività di verifica e valutazione di competenza, con chiarezza di riferimenti e termini applicativi. Segnatamente, pare necessario chiarire e definire a livello operativo e di dettaglio:
a) le modalità di attribuzione dei cc.dd. “monte lavori” e “lavori di punta” al consorzio e alle consorziate esecutrici, alla luce delle attuali previsioni di cui agli artt. 23, comma 1, lett. b), e 24, comma 8, dell’all.II.12 al Codice;
b) la corretta ed effettiva portata del richiamo operato dall’art. 24, comma 8, dell’all. II.12 al Codice all’art. 23, comma 1, lett. b), del medesimo allegato, con specifico riferimento all’importo dei lavori eseguiti nella categoria prevalente e/o nelle categorie scorporabili utilizzabili dal consorzio ai fini della qualificazione tramite attestazione SOA.

Altresì, con riferimento al profilo sub a) appena indicato, anche a fronte dell’ultimo intervento dell’ANAC del 28 maggio 2025, sul punto sembra indispensabile chiarire  in che termini e limiti debbano essere considerati e utilizzati il CEL e la delibera consortile al fine di far valere i lavori seguiti per la qualificazione SOA dei consorzi stabili, ai sensi dell’art. 24, comma 8, dell’all. II.12 al Codice e, in tal senso, come debbano regolarsi eventuali disallineamenti tra le ripartizioni di attività ivi riportate.

Infatti, si ha già avuto modo di illustrare che:

– il predetto art. 28, comma 8, dell’allegato II.12 al Codice prevede l’acquisizione, da parte della SOA, sia del certificato di esecuzione dei lavori sia – a corredo di quest’ultimo – della deliberazione consortile di cui sopra, con la quale vengono ripartiti i lavori;
– la medesima disposizione, tuttavia, non specifica i) da un lato, se il contenuto dei due documenti debba coincidere ii) dall’altro, in caso di insussistenza di un obbligo di corrispondenza tra le indicazioni riportate nel CEL e quelle riportate nella delibera consortile (in disparte la posizione assunta dall’ANAC in proposito, come sopra segnalata), quale tra i due documenti debba ritenersi prevalente ai fini dell’attribuzione dei lavori al consorzio e alle consorziate e, pertanto, ai fini delle attività di valutazione e attestazione di competenza delle SOA.

In merito, occorre comunque tenere conto di alcuni aspetti e profili rilevanti per la risoluzione della questione in esame e, in particolare, rammentare che:
– di norma, il CEL documenta nel dettaglio la fase di esecuzione dei lavori, indicando i singoli soggetti che hanno eseguito ciascuna delle quote in cui i lavori stessi risultano suddivisi;
– su un piano strettamente di prassi, si rileva che l’esecuzione in proprio di un appalto di lavori da parte di un consorzio stabile è tutt’altro che diffusa, risultando invero assai più frequente che i consorzi stabili provvedano a eseguire i lavori per mezzo delle consorziate esecutrici;
– allo stato, il dettato di legge non sembra imporre specifici vincoli o limiti in capo al consorzio nella ripartizione dei lavori eseguiti, richiamando espressamente, a tale scopo, le indicazioni contenute nella delibera consortile più volte menzionata;
– alla luce di quanto sopra, occorrerebbe inoltre considerare e valutare i criteri e le indicazioni eventualmente da fornirsi sui margini di ripartizione dei lavori eseguiti tra consorzio e consorziate, al fine di individuare un corretto bilanciamento tra le suddette finalità pro-concorrenziali e le esigenze di effettività sottese alla qualificazione di che trattasi, tenuto conto che le attuali perplessità incidono significativamente altresì sulla concreta praticabilità dell’avvalimento nel peculiare ambito consortile qui trattato (cfr. art. 67, comma 7, Codice.

Tutto quanto sopra attesta, una volta di più, l’esigenza di definire con sollecitudine, nelle sedi competenti, una soluzione finalmente chiara e coerente, di profilo operativo e concretamente efficace nell’esito, che possa garantire, al più presto, una adeguata certezza attuativa della legge, agevolando i compiti e le attività degli organismi di attestazione e, più in generale, di tutti gli operatori del settore.